چکیده:

زمینهای موات در فقه جزء انفال بوده از اموال دولتی محسوب می شوند; طبق روایت «من احیی ارضا مواتا فهی له » هرکس حق احیاء و تملک آنها را دارد، اما شرایط زمان و افزایش جمعیت ایجاب می کند که این اذن کلی بر احیاء از عامه سلب شود تا کومت بتواند نیازهای جامعه را در تهیه مسکن مناسب برای آنها حل نماید. لذا قانونگذار با اذن ولی فقیه حق استفاده از احکام ثانویه برای تصویب موادی متناسب با مقتضیات و شرایط زمان را برای خود قائل شده است ; اما احکام ثانویه استثناء بر احکام اولیه است و نیز قاعده «الناس مسلطون علی اموالهم » ایجاب می کند که حق مالکیت ایجاد شده بر زمینهای موات که در اثر احیاء به دست آمده محترم شمرده شود; لذا خاصیت تخصیصی احکام ثانویه نسبت به احکام اولیه صرفا محدود به مکان و زمان است و نه بیش از آن.

مفهوم و تعریف موات

موات در لغت به معنی بیجان و مرده است (1) و زمین موات اصطلاحا زمینی است که عمران و آبادی در آن نباشد. در تعریف موات در فقه و قانون تقاوتهایی مشاهده می گردد. فقها عموما موات را زمینی دانسته اند که به عللی بیکار افتاده باشد. امام خمینی رحمه الله در تعریف موات فرموده اند: «موات زمین معطلی است که انتفاعی از آن برده نمی شود یا به جهت قطع شدن آب آن یا برای استیلاء آبها یا ماسه ها یا شوره نمک یا سنگها بر آن یا به جهت بیشه شدن و پیچیده شدن نی و درختها در آن یا به جهت غیر اینها» . (2) عبارت «به جهت غیر اینها» در تعریف فوق نشان می دهد که علل معطل ماندن زمین حصری نیست و معطل ماندن زمین به هر جهتی، آن را در شمول تعریف موات قرار می دهد.

شهید ثانی در شرح لمعه مشابه این تعریف را ارائه کرده، با این تفاوت که قید «و امثالها» را نیاورده است. این مطلب را نباید دلیلی بر حصری دانستن علل تعطیل زمین دانست: «زمین موات زمینی است که از آن استفاده نمی شود و به جهت بیکار ماندن آن یا به سبب نیزار شدن آن یا بریده شدن آب از آن یا فرو رفتن آب و مستولی شدن به آن » . (3)

در فقه، زمین موات به دو نوع تقسیم شده است:

1- زمین موات اصلی یا بالاصاله و آن زمینی است که سابقه عمران و آبادی نداشته باشد. باید توجه داشت نداشتن سابقه عمران به این معنا نیست که آن زمین هیچگاه آباد نبوده باشد، بلکه ممکن است روزگاری آباد بوده باشد اما ما از آن اطلاع نداشته باشیم، بنابراین شاید بهتر است بگوییم زمین موات اصلی، زمینی است که سابقه احیای آن معلوم نباشد

2- زمین موات عارضی که عبارت است از زمینی که سابقه احیا داشته و صفت موات بعد از حیات بر آن عارض شده باشد، در واقع زمین موات عارضی زمینی است که ما از سابقه احیای آن اطلاع داشته باشیم.

امام خمینی رحمه الله در اقسام زمین موات چنین آورده اند: «موات بر دو قسم است: اول موات اصلی و آن زمینی است که به ملک و احیا مسبوق نباشد، اگر چه احراز آن غالبا، بلکه بطور کلی مشکل و شاید ممنوع است و زمینی که مسبوق بودن آن به احیا معلوم نباشد، ملحق به آن می باشد. دوم موات عارضی است و آن زمینی است که خرابی و موات بعد از حیات و آباد بودنش بر آن عارض شود مثل زمین مندرسی که دارای آثار نهرها و مانند اینهاست و قریه های مخروبی که آثار آبادانی آن باقی مانده است » . (4)

در خصوص تعریف موات در قانون، ابتدا به تعریف قانون مادر، یعنی قانون مدنی ایران می پردازیم. ماده 27 قانون فوق در تعریف موات چنین مقرر داشته است: «املاکی که ملک اشخاص نمی باشند و افراد مردم می توانند آنها را مطابق مقررات مندرجه در این قانون و قوانین مخصوصه مربوط به هریک از اقسام مختلفه آنها تملک کرده و یا از آنها استفاده کنند مباحات نامیده می شود; مثل اراضی موات یعنی زمینهایی که معطل افتاده و کشت وزرع در آنها نباشد.»

ایراد وارد بر این تعریف آن است که از نظر قانون مدنی، زمینی که امروز بیکار باشد و در آن کشت و زرع نباشد، موات است; در حالی که بهتر است گفته شود «زمینی که در آن کشت و زرع نبوده باشد» ، یعنی از گذشته در آن کشت و زرع نبوده و حالا هم نیست. از طرفی عمران و احیا تنها شامل کشت و زرع نیست و هر نوع عملی که آن را از حالت معطل در آورد، احیا محسوب می گردد (5) ; مانند احداث اعیانی. قانون مدنی در بیان حکم مالکیت بر زمین موات از فقه متابعت نموده و مالکیت آن را در صورت احیا برای احیاکننده شناخته است.

در قوانینی که بعد از انقلاب اسلامی در خصوص زمینهای موات و مقررات حاکم بر آن به تصویب رسید، تعاریف متفاوتی از موات داده شد. قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری مصوب 5/4/1358 که تنها چند ماه بعد از انقلاب اسلامی به تصویب رسید (و شاید به دلیل همین شتاب در تدوین آن دارای نقایصی شد) تعریفی از «موات » ارائه نکرده و آن را به آیین نامه اجرایی واگذار کرده است. ماده 2 آیین نامه مذکور که توسط وزارت مسکن و شهرسازی تدوین شده در تعریف موات چنین مقرر داشته است: «زمین موات زمینی است که معطل مانده و عمران و آبادی در آن به عمل نیامده باشد.» ادامه ماده مصادیقی برای احیا بر می شمارد و آنچه که جای ایراد است، در احصاء همین مصادیق است. بند یک ماده مقرر داشته زمینی که قبلا به صورت خانه بوده و این نکته در سند مالکیت زمین قید شده باشد، احیا شده محسوب می شود و در نتیجه موات نمی باشد. بنا به مفهوم مخالف این بند، املاکی که به ثبت نرسیده است، یا حتی در صورت ثبت، وجود اعیانی عمدا یا سهوا در سند مالکیت قید نشده باشد، باید موات محسوب گردد و در ردیف اموال دولتی قرار داده شود. در بند دو این ماده نیز یکی دیگر از مصادیق احیا آورده شده و آن عبارت است از زمینی که قبلا ساختمان بوده و بعدها ساختمان خراب شد، اما بقایای آن مشهود است. در این صورت معادل چهار برابر مساحت زیر بنای ساختمان، احیا شده محسوب می گردد. معلوم نیست قانونگذار بر چه مبنایی چهار برابر مساحت را احیا شده به حساب آورده است؟ از طرف دیگر، این مصداق زمین بایر در واقع همان اصطلاح «موات عارضی » در فقه می باشد.

در این ماده، هفت مصداق دیگر برای احیا زمین موات بر شمرده، که همگی مورد اشکال است، اما برای اطاله کلام از ذکر آنها خودداری می شود.

پس از قانون سال 1358 ماده 3 قانون اراضی شهری مصوب 1360 در تعریف اراضی موات چنین مقرر داشته است: «اراضی موات شهری زمینهایی است که سابقه عمران و احیا نداشته باشد.» این تعریف نیز تنها زمین موات بالاصاله را مورد توجه قرار داده است; زیرا شرط موات را نداشتن سابقه آبادانی دانسته و به این ترتیب همانند قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری، زمینهای بایر را نیز داخل در مصادیق زمین موات آورده است. همچنین با ذکر عبارت «نداشتن سابقه آبادانی » مشکلی را که در تعریف قانون مدنی از زمینهای موات وجود داشته، برطرف ساخته، بدین ترتیب تنها وضعیت کنونی زمین را مد نظر قرار نداده است.

قانون زمین شهری نیز که در سال 1366 به تصویب رسید، بر تعریف موات در قانون اراضی شهری تاکید کرد که از تکرار خودداری می شود.

قابل ذکر است که اصطلاح «موات عارضی » در فقه، منطبق با مفهوم «زمین بایر» در قوانین مصوب بعد از انقلاب اسلامی می باشد. بنابراین در قوانین مدون تنها یک نوع زمین موات داریم و آن عبارت است از زمینی که سابقه عمران و احیا نداشته باشد; به عبارت بهتر، زمینی است که ما از سابقه عمران آن اطلاع نداریم و راهی برای احراز آن نمی باشد. اما تعریف فقهی «زمین موات » دربرگیرنده زمین بایر نیز می باشد، چه سابقه احیا داشته باشد و چه نداشته باشد.

مالکیت زمین موات: زمینهای موات مسلما جزء اموال خصوصی نیست و در ردیف انفال قرار می گیرد. انفال اموالی است که به موجب مقررات شرعیه متعلق به شخص اول اسلام (پیامبر صلی الله علیه و آله، امام علیه السلام و در حال حاضر ولی فقیه) می باشد; زمینهای موات نیز از انفال می باشند. حضرت امام خمینی رحمه الله در تعریف موات بیان می دارند: «انفال چیزهایی است که امام علیه السلام بخصوص به خاطر منصب امامتش، مستحق آن می باشد; همانطور که به دلیل ریاست الهی و امامتی که پیغمبر صلی الله علیه و آله داشت، انفال متعلق به او بود. انفال چند چیز است... زمین مواتی که مورد استفاده نیست مگر اینکه آباد و اصلاح شود..» . (6) .

همچنان که در تعریف موات بین متون فقهی و قوانین موضوعه اختلاف نظر وجود دارد از جهت احکام مربوط به مالکیت نیز این تفاوت به چشم می خورد. در خصوص مالکیت زمین موات، در فقه، باید گفت زمین موات اصلی بر طبق روایت مشهور «من احیی ارضا مواتا فهی له » ملک کسی است که آن را احیا می کند. در مالکیت زمین موات عارضی، باید این اراضی را به دو نوع تقسیم کرد: اول زمینی که مالک از آن اعراض کرده است، مثل قرائی که ساکنان آن کوچ کرده باشند. دوم زمینی که مجهول المالک است ; یعنی ممکن است مالک داشته باشد ولی مالک آن شناخته شده نیست. نوع اول موات عارضی بی تردید از انفال است و هر فردی می تواند آن را احیا کند، همچنان که در خصوص زمین موات بالاصاله گفته شد. البته در لزوم اذن امام علیه السلام در احیا اراضی فوق، اختلاف نظر است و صاحب جواهر اقوی را بر اخذ اذن امام علیه السلام دانسته است. (7) در نوع دوم زمینهای موات عارضی، که همان اراضی مجهول المالک می باشد، گفته شده اذن امام در احیا لازم است. حضرت امام خمینی رحمه الله در خصوص مالکیت اراضی موات چنین اظهار داشته اند: «و اما قسم دوم، احوط آن است که با آن معامله مجهول المالک شود به اینکه از صاحب آن جستجو گردد و بعد از یاس از صاحبش، عین آن را از حاکم شرع بخرد و ثمن آن صرف فقرا شود و یا اینکه آن را از حاکم شرع در مقابل اجرت معینی اجازه می کند یا در صورت انتفاع از آن، اجرت المثل آن تقدیر می شود و وجه الاجاره به فقرا صدقه داده می شود و احوط آن است که از حاکم شرع طلب اذن نماید» . (8)

در بررسی مالکیت زمینهای موات در قوانین موضوعه باید ابتدا به قوانین قبل از پیروزی انقلاب پرداخت. ماده 27 قانون مدنی مالکیت اراضی موات را برای احیا کننده آن قرار داده است; بدین صورت که در تعریف مباحات، آن را املاکی دانسته که ملک اشخاص نیست و افراد مردم می توانند آنها را مطابق مقررات مندرج در این قانون و قوانین مربوط تملک کرده یا از آنها استفاده کنند. همچنین زمین موات را از مصادیق مباحات به شمار آورده است.

همچنانکه مشاهده می شود احکام قانون مدنی ایران در خصوص مالکیت زمینهای موات عینا از فقه برگرفته شده است.

قانون ثبت اراضی موات شهر تهران مصوب 1334 نیز در بیان مساله مالکیت اراضی موات مقرر داشته بود که از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون، تقاضاهای ثبت در خصوص اراضی بایر بلاصاحب و موات در حومه تهران واقع در محدوده های ذکر شده در قانون فوق الذکر از هیچکس پذیرفته نخواهد شد و دولت مکلف به ثبت اراضی موات به نام خود است. طبق این قانون، فقط اراضی موات ثبت نشده متعلق به دولت می شد و مالکیت افراد بر اراضی موات ثبت شده همچنان محترم شمرده می شد.

قانون ثبت اراضی موات شهر تهران ضابطه ای غیر منطقی بر تفکیک زمینهای موات متعلق به دولت از زمینهای مواتی که ملک اشخاص محسوب می شود، قرار داده بود و آن ثبت ملک بود. ثبت اراضی و املاک در تشخیص حق مالکیت دارای اثر مهمی است، اما قدرت ایجاد مالکیت ندارد; زیرا چه بسا افرادی که مالک املاک و اراضی می باشند، اما هنوز آن را به ثبت نرسانده اند. لذا واگذار کردن سرنوشت اراضی موات به ثبت آنها تا زمان قبل از لازم الاجرا شدن یک قانون بسیار غیر عقلایی است.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی، ابتدا ماده یک قانون لغو مالکیت اراضی شهری (مصوب 1358) دولت را مکلف کرد که در داخل محدوده قانونی شهرها در هر منطقه به کسانی که طبق موازین و قوانین رژیم سابق مالک اراضی موات شناخته می شوند، اعلام نمایند که ظرف مدت معینی در عمران و آبادی این اراضی اقدام نمایند و اگر در مهلتی که دولت مقرر کرده، احیا صورت نگیرد، این اراضی بدون حق اولویت، بلا عوض به تصرف دولت در خواهد آمد. همچنین تبصره یک این ماده به کسانی که فاقد خانه شخصی برای سکونت بوده دارای زمینی هستند که طبق این قانون، موات محسوب می شود، مدت سه سال مهلت داده است که یک قطعه زمین کوچک را عمران نمایند تا بدین صورت از ثبت زمین به نام دولت جلوگیری شود.

همچنان که ملاحظه می شود، قانون لغو مالکیت اراضی شهری، ابتدا مالکیت افراد را در خصوص اراضی موات لغو نکرد، بلکه این مالکیت را بطور معلق مقرر داشته و مشروط به احیای آن در مهلت معین نموده است. تعیین مهلت احیا، مساحت قابل احیا و رفع ابهامات دیگر این قانون به آیین نامه اجرایی آن، که توسط وزارت مسکن و شهرسازی تنظیم گشت، ارجاع شد که درباره آن سخن خواهیم گفت.

متعاقبا ماده پنج قانون اراضی شهری، مالکیت کلیه اراضی موات را به دولت داد و اسناد و مدارک مالکیت گذشته را فاقد ارزش قانونی دانست و تنها واگذاری اراضی موات را به افراد پس از تاریخ 22/11/1357 موجد حق مالکیت دانست. البته ماده 6 این قانون یک مورد را از حکم کلی ماده 5 استثنا ساخت و آن مربوط به اشخاصی است که طبق مدارک مالکیت رسمی از زمینهای موات شهری دارا بوده و از طرفی مسکن مناسب نداشته باشند که در این صورت در حد نصاب ماده 8، یعنی حداکثر تا هزار متر مربع از زمین را در اختیار آنها گذاشته تا عمران و احیا نمایند. در صورت عدم احیا در مهلت مقرر، حق مذکور ساقط و زمین به دولت واگذار می گردد. تبصره ماده فوق، سند مالکیت عادی را نیز که مورد تایید مراجع ذی صلاح قرار گرفته است، مشمول حکم ماده کرده است.

ماده 6 قانون زمین شهری مصوب 1366 در خصوص مالکیت زمینهای موات چنین مقرر می دارد: «کلیه زمینهای موات شهری اعم از آنکه در اختیار اشخاص یا بنیادها و نهادهای انقلابی دولتی یا غیر دولتی باشد، در اختیار دولت جمهوری اسلا